刘兴英

    近年来，随着城市化进程的不断加速，大量土地被征收转为建设用地，如何妥善解决被征地农民的生产和生活成为新时期我们必须面对的新课题，更是推进我区城市化的核心课题。为此，我区以城市化为背景，围绕提高被征地农民生活质量进行了大量改革，通过创新征地补偿分配机制、改革征地制度、建立被征地农民社会保障机制等，切实维护了被征地农民的利益，为实现城乡协调统筹发展进行了有益实践。
    一、以“三保一测算”为原则，建立科学合理征地补偿机制
    征收农民土地，应当遵循什么理论进行补偿，补偿多少才算是公平合理？这是我区近年来一直在研究探索的问题。2003年前，我们给予农民的补偿基本遵循《土地管理法》规定的“产值倍数法”，即土地的补偿和对农民的安置，总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。如我区按亩产值600元的30倍计算，补偿费每亩仅为1.8万元。这种以农地产值为主要依据的补偿办法，我们认为存在一定缺陷。一是各地征地补偿标准差异不大。因为农地产值的一致性趋势，各类地农产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此测算的征地补偿标准不能反映地区的差异，没有“以质论价”，难以准确地反映被征用土地的经济价值，也无法保证被征地农民的生活水平不因征用土地而下降。二是征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升，使征地补偿价格与高额的土地出让价产生巨大的“剪刀差”，农民心里难以承受。
    为最大限度的保护农民利益，我区从确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障出发，经过研究探索和科学论证，结合本区实际，创造性地提出了“三保一测算”征地补偿原则，即以确保被征地农民“房屋拆一还一、养老保障、提供一定面积的经营性设施、分配一定基本生活费”所需资金为依据，确定征地补偿价格。我们在7个城中村改造中，已经进行了成功实践，按照“三保一测算”计算征地补偿标准，每亩达到33万元。其定价原则是土地补偿费能够继续承担农民生活、住房、养老等社会保障功能，充分体现了土地的价值，不仅保持了农民原有生活水平不降低，而且使农民更加有保障，比较公平合理，维护了农民的利益，推进了城市化的进程。
    二、以拓展延伸征地补偿费功能为目标，解决好农民的衣食住行
    安置被征地农民，不仅是简单的补偿问题，关键是解决好农民的吃饭、居住、养老、就业等问题。一直以来，千方百计提高增加农民收入，加快农村劳动力向非农产业转移始终是区委区政府最为重要的工作。我区以建立被征地农民长期可靠的基本生活保障为核心，从土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能角度，从确保征地补偿费保值增值角度确定被征地农民安置模式，创新了征地补偿费使用方式，增强了被征地农民的可持续发展能力。
    着眼于解决好农民的长远生计问题。征地补偿费是土地资本的转换形式，如何使征地补偿费保持资本功能，让农民继续享有资本收益。我区本着这一目标，坚持稳健原则，在充分考察、论证的基础上，明确补偿费的投资方向，即用部分征地补偿费为农民建设一定面积的经营性设施（人均15平方米小户型住宅或人均7平方米商业用房或人均15平方米的标准厂房），农民拥有产权，用以自营或出租，使“死钱”变“活钱”，农民由“地主”变“业主”，这一做法为农民提供了长期稳定的生活来源，增加了农民财产性收入。
    着眼于解决好农民的居住问题。我区按照宅基地换房、城中村改造、依托大项目有序撤村的城市化途径，坚持提高标准改善被征地农民居住条件，在拆一还一的基础上，为村集体经济组织成员按小康标准人均30平方米予以还迁，为住房还迁面积未达到小康居住标准的村集体经济组织成员增加居住面积，通过拆迁安置普遍提高成员居住水平，充分享受到农村城市化成果。按照城市规划，我区将先后建设华明新家园、张贵庄新市镇、军粮城新市镇等城镇居住区，农民全部向新市镇集中，一次性解决农民的居住条件改善问题。
    着眼于解决好农民的养老和保障问题。坚持“土地换保障”的思路，对已全部征地村所得征地补偿费优先为具备集体经济组织成员资格的农民上养老保障，由区统一从征地单位将保障资金直接划拨到养老保险经办机构，确保被征地农民全部享受养老保障。
    着眼于解决好农民的就业问题。一是加大政府投入。区投资500万元修建就业训练中心，用于以被征地农民为重点的城乡劳动力职业技能培训、定向培训、创业培训等。2004年以来共培训被征地农民和农村劳动力3.6万人，涉及计算机、美容、电工等40多个工种，培训后就业3.2万人，培训就业率达89%。二是建立就业扶持机制。积极与驻区大企业和引进项目建立了“一联盟、二对接、三同时”的就业机制，面向市、区和各镇街乡经济功能区内项目的用工需求，有针对性地开展制造业、现代物流和第三产业等行业的职业技能培训。共举办培训班40期，培训1.6万人，职业资格取证率78%。三是制定多项优惠政策。对用人单位招用农村劳动力，签订并履行一年以上劳动合同，按每招用1人给予150元的奖励，其中对招用“4050”农村劳动力，每招用1人给予300元奖励；对自主创业人员实行小额贷款贴息制度，对自谋职业给予补助费制度等。
    三、以改革征地制度为途径，确保农民长期享有土地收益权
    随着我国经济的发展，土地作为资本在经济发展中起着越来越重要的作用，其带来的收益也越来越大。一方面土地自身随着经济的发展在不断地增值，另一方面土地作为永不损耗的资产，将永久产生收益。“买断式”征地办法，由于切断了农民与土地的联系，使农民无法享受到土地长期带来的增值收益，不能有效保障被征地农民的长远利益。为使被征地农民永享土地收益权，近年来我们在改革征地制度方面进行了探索，取得了一些经验。
    一是以地代资，联合开发。2003年东丽经济开发区为拓展发展空间，与临近的西杨场、东杨场、四合庄、邢圈四个村联合开发3580亩土地，四个村将土地委托开发区经营与管理，由开发区投资建设及办理相关手续，具备招商条件后，“投地方”与投资方各得一半。土地出让金全部归村，用于农民的补偿。从2005年开始，新立街从其所得税收收入中，按每亩1万元的标准给四个村拨付土地收益，再由村分别兑现给农户。这种以地代资，联合开发的方式，使农民获得了长期而稳定的收益。
    二是以地转资，按股分红。当前集体土地流转机制还没有突破，为充分发挥土地效益、使农民长期享受土地收益，我区积极探索土地转资入股的办法，即将集体土地转变为国有后，土地出让收入作为资本入股到企业中，村集体经济组织成为企业股东，按股获利。赛瑞公司是一家国有控股集团公司，公司效益连年增加，为扩大生产规模需要拓展一定的发展空间，需占用无瑕街新五村土地。为让村民能够长期分享赛瑞公司的发展成果，经区、街、村与赛瑞公司协商，将集体土地变为国有后，赛瑞公司购买该地块，取得的土地出让收入归村集体经济组织，村集体经济组织以出让收入资金入股作为赛瑞公司的股本，目前双方已基本达成协议。这种以土地转化为资金再投资入股的做法，使农民仍然享受到土地收益。
    三是租赁土地，确保集体土地收益权。为使农民长期享有集体土地收益权，部分村采取以土地租赁获取固定收益的形式与企业联合。2004年，无瑕街杨泊村向天津钢铁有限公司提供600亩土地，约定每年每亩租金4000元，每5年按10%幅度增加租金，直到8000元为止。大毕庄镇新中村整合土地对外招租，每亩年租赁费1.6-2.1万元不等，为使村集体土地收益与经济发展水平保持一致，约定租赁费将随着物价指数波动而调整。租赁土地的做法，也可使农民每年获得固定收益。
    四、以改革集体资产产权制度为突破，创新农村资本运营新模式
    在农村工业化加快发展和农村城市化快速推进的新形势下，农村集体经济组织面临着资源的非农化转移和重新配置。特别是整体撤村后集体经济组织怎么发展、集体资产如何处置？如何保护集体经济组织和成员利益，成为现阶段农村集体经济组织改革的重要内容。区委、区政府自2003年始进行农村集体经济组织改革探索，先后制定了《关于城市化进程中农村体制改革工作的意见》、《村级集体经济组织体制改革暂行办法》、《关于深化产权制度改革的意见》等系列文件，提出从集体资产产权制度改革为突破口，把股份制机制引入社区集体经济组织，建立产权明晰、由多元化投资主体构成、符合《公司法》要求的股份制法人经济实体，实现农民变股民，促进经济可持续发展和农民可持续增收。通过实践，因地制宜地创造了以下三种模式：
    一是量化集体净资产，组建股份制实体公司。即对清产核资、资产评估后的集体经营性净资产（包括历年积累的征地补偿费），确定适宜比例按人口和贡献固化量化到人，确权到人，登记注册股份制公司，村民成为股东，行使所有权和收益权。无瑕街新五村属于滨海新区范围，滨海新区的快速发展既给新五村带来了发展机遇，也造成该村发展空间逐步减少，为促进集体经济的发展壮大，保护农民的利益，2006年经村民会议决定，将3000多万元的经营性净资产全部平均量化到村民，使村民获得股权，成立了天津滨海新瑞投资开发有限公司，以产权为纽带将集体组织与成员连结成“利益共享、风险共担”的新的经济实体，增强了凝聚力和向心力，有利于促进经济的持续发展和农民收入的持续增加。万新街华兴公司、大毕庄镇长青村已于2006年完成了集体经济组织改革，公司运行良好。目前又有10个村集体经济组织的改革正在稳步进行。
    二是村民投资入股，建立新股份制组织。即村集体吸收农民手中的闲散资金，引导其投资入股组建股份制组织，获得投资性收入后按股分红。大毕庄镇河兴庄村经科学论证，决定建设经营性设施进行经营，以两万元一股吸收村民投资，注册组建了兴河商贸有限责任公司。经过三年努力兴河商贸公司已建成厂房面积23万平方米，资产总额达5亿多元，年利润超过2000多万元，股民年分红利4000多元。下一步公司还计划兴建多幢商品房，预计净利润会超过1.1亿元人民币，村民股份分红收入将极大地提高。无瑕街大宋村在村干部的引导下，37户农民联合投资470万元，组建了金海湾物流有限公司，租赁村集体土地经营仓储运输，不仅增加了农民收入，也提高了村集体的收入。这种将农民手中闲散资金集中起来，入股投资经营，打造股金农民的做法，不仅使农民手中的死钱变成活钱，增强了农民的投资意识，也给农民带来长期股金收入。
    三是以土地承包经营权入股，建立股份制公司。即将土地承包经营权折股量化，组成以土地资产为纽带的股份经济实体，集中土地统一规划和利用，村民拥有股权和土地收益分配权。军粮城镇兴农村，以二轮土地承包经营权为基本条件，以每人500元货币资金和人均0.9亩承包经营的土地为股本组建天津兴农园盛工贸有限公司，整合土地开发建设。公司采取保底分红、盈余分红的分配形式，即第一年每股分红450元，第二年720元，第三年900元。从第四年开始，在每股分红900元的基础上，从当年税后利润提取一定比例的法定公积金和任意盈余公积金后，其余按股分配。实行土地股份制，统一规划和开发，不仅为村民们提供更多的就业机会，从中获得薪金收入，更主要的是为村民提供长期稳定的股金收入。

                   （作者系东丽区委研究室科长）